A geoeconomia – a interação entre comércio, finanças, tecnologia e segurança nacional – tornou-se a nova palavra da moda em Bruxelas. A capacidade da Europa para permanecer relevante na cena global depende da sua capacidade para enfrentar os desafios geoeconómicos, incluindo a guerra da Rússia contra a Ucrânia e a crescente coerção económica da China. Também será importante para lidar com o novo líder dos Estados Unidos. O presidente eleito, Donald Trump, ameaçou aumentar as tarifas contra os parceiros europeus, poderá derrubar a cooperação transatlântica para reduzir os recursos financeiros da Rússia utilizados para travar a guerra contra a Ucrânia e poderá até levantar as sanções a Moscovo.
Para superar estes problemas, os responsáveis da União Europeia anunciaram todos os tipos de políticas nos últimos anos, como a criação de um instrumento para defender o bloco contra a coerção económica, a identificação de tecnologias estratégicas e o aumento da produção europeia de materiais críticos para a transição para a energia limpa. Contudo, o sucesso da Europa exigirá mais do que elaborar agendas e nomear líderes bem-intencionados. Paralisada por uma distribuição excessivamente complexa de responsabilidades entre as suas numerosas instituições e 27 Estados-Membros, a UE sofre de disfunções internas quando se trata de geoeconomia. Estas divisões tornam perenemente difícil impor e fazer cumprir sanções, controlos de exportação e outras ferramentas de política económica.
Se o bloco não conseguir criar um sistema mais colaborativo para conduzir as operações quotidianas, não será capaz de traçar um caminho independente através dos crescentes desafios internacionais. Felizmente, a UE pode basear-se na sua própria experiência noutros domínios, incluindo a política de concorrência, a privacidade de dados e a medicina, para encontrar um caminho a seguir. Nestas áreas, a UE uniu as diversas capacidades dos membros num sistema de supervisão coletiva. De forma semelhante, os Estados-Membros devem agora reunir os seus recursos para dar resposta às suas preocupações geoeconómicas comuns.
Para atingir este objectivo, é tempo de a UE criar uma rede europeia de segurança económica. Esta rede reuniria representantes das burocracias de segurança económica dos Estados-Membros para partilharem as melhores práticas e coordenarem políticas. A UE tem de fazer isto rapidamente: o mundo está a tornar-se mais caótico, e se o bloco não conseguir criar em breve um aparelho geoeconómico funcional, será derrotado pelos aliados a oeste e pelos inimigos a leste.
DESUNIÃO EUROPEIA
No papel, a UE tem tudo o que precisa para ser uma superpotência de segurança económica. O bloco é a terceira maior economia do mundo, com um mercado interno de 450 milhões de consumidores ricos. É a segunda maior fonte mundial de fluxos de investimento direto estrangeiro. E possui os activos necessários para implementar sanções financeiras abrangentes. A cooperativa Swift, que liga todos os bancos internacionais, tem sede na Bélgica. A UE também controla a segunda moeda mais utilizada no mundo, o euro.
Os líderes do bloco percebem o potencial de segurança económica do seu continente. Em 2023, a Comissão Europeia publicou um documento de estratégia de segurança económica que explica como as medidas de política económica, como os controlos às exportações, poderiam ter efeitos em cascata em todo o continente e fora dele. Dado que várias empresas tecnológicas críticas, incluindo a gigante holandesa de equipamentos de semicondutores ASML e a empresa alemã de software empresarial SAP, vivem na Europa, os decisores políticos da UE sabem que o continente é um potencial ponto de estrangulamento para o fornecimento de tecnologia. No entanto, os esforços de segurança económica da Europa estagnaram em grande parte. A estratégia do bloco é sobretudo defensiva e reactiva, focada em proteger a Europa das práticas comerciais injustas da China, da agressão russa ou da potencial imposição de tarifas abrangentes pelos Estados Unidos. E mesmo nestes pontos, há pouco acordo entre os estados membros da UE ou mesmo dentro das instituições europeias. Os decisores políticos europeus dizem que pretendem “reduzir o risco” da China, mas não conseguem sequer chegar a uma definição do que esse conceito significa ou do que implicaria na prática.
A recente votação dos Estados-membros no Conselho da União Europeia para impor tarifas sobre os veículos eléctricos chineses é uma ilustração perfeita das armadilhas da fragmentação do bloco. Em vez de enviar um sinal credível a Pequim, a votação desencadeou amargas lutas internas entre os Estados-membros. Enquanto a China ameaçava retaliar com tarifas sobre as importações de automóveis alemães, Berlim voltou-se contra Bruxelas e votou contra as medidas – uma medida que deixou muitos decisores políticos europeus perplexos. A Alemanha não foi o único Estado-Membro da UE a votar contra as tarifas: a Hungria, que recebeu quase metade do investimento direto estrangeiro chinês para a Europa em 2023, também disse não. Embora a UE tenha finalmente aprovado a medida, a ótica da fragmentação europeia era contundente e os combates provavelmente encorajarão Pequim a tentar continuar a dividir os Estados-Membros da UE no futuro. Noutros casos, a fragmentação já levou a algum enfraquecimento das políticas: os esforços europeus para reduzir as importações de gás natural liquefeito russo têm sido continuamente travados por alguns Estados-Membros, em particular pela Espanha.
No papel, a UE tem tudo o que precisa para ser uma superpotência de segurança económica.
Mesmo quando o bloco consegue unir-se, como fez para impor sanções financeiras contra a Rússia após a invasão da Ucrânia, depende de pessoal e conhecimentos americanos para fazer cumprir as suas próprias políticas. As autoridades dos EUA impuseram sanções ao dobro dos navios cujas entregas violam o limite máximo do preço do petróleo do G7/UE do que os seus homólogos europeus. Com o regresso de Trump, essa dependência poderá revelar-se perigosa. O novo presidente assumiu uma postura muito mais hostil em relação aos estados europeus do que o seu antecessor. Se os objectivos políticos dos Estados Unidos e da UE começarem a divergir em questões fundamentais, como o comportamento cada vez mais agressivo da China em relação a Taiwan no Mar do Sul da China ou a guerra da Rússia contra a Ucrânia, a Europa poderá lutar ainda mais para utilizar os seus instrumentos de política económica independentemente dos Estados Unidos.
A UE enfrenta outro problema na execução das suas medidas económicas internacionais. Os membros do bloco podem concordar por unanimidade em adoptar um pacote de sanções, mas cabe aos países membros executar as medidas, e as entidades encarregadas de o fazer variam de estado para estado. Em França, o Tesouro assume a liderança na avaliação dos aspectos económicos e financeiros das sanções, enquanto o Ministério dos Negócios Estrangeiros presta aconselhamento sobre as suas implicações políticas. Na Alemanha, agências governamentais especializadas cuidam da aplicação de sanções. Em Malta, um conselho ad hoc de monitorização de sanções inclui representantes de nada menos que 18 ministérios, instituições públicas e agências responsáveis pela aplicação da lei. Num sistema tão complexo, é surpreendente que os membros consigam cooperar em matéria de sanções.
Para complicar ainda mais a situação, cada país utiliza ferramentas e padrões diferentes. Alguns Estados-Membros têm mais capacidade institucional e conhecimentos técnicos do que outros e são mais capazes de monitorizar o cumprimento das sanções e perseguir os maus actores. Na primavera de 2023, os Países Baixos tinham 45 casos abertos de violações de sanções, enquanto a República Checa não tinha nenhum. As penalidades por violações de sanções também variam amplamente entre os estados membros da UE. Os cidadãos suecos não podem esperar pagar mais de 18 mil euros (menos de 20 mil dólares) por violações das sanções, enquanto os cidadãos holandeses podem ser multados até 900 mil euros (quase 1 milhão de dólares). Até recentemente, a Alemanha não tinha leis em vigor que autorizassem o Estado a confiscar bens confiscados. Num bloco onde os cidadãos de um Estado são amplamente livres para viver em qualquer um dos outros, a incapacidade das autoridades de trabalharem além-fronteiras cria amplas oportunidades para a evasão de sanções.
FORÇA NA DIVERSIDADE
O contraste entre as capacidades dos Estados Unidos e as da UE é gritante. Desde os ataques de 11 de Setembro de 2001, Washington fez uma série de investimentos em instituições de segurança económica. Só o Gabinete de Controlo de Activos Estrangeiros do Departamento do Tesouro tem mais de 200 funcionários e um orçamento anual de dezenas de milhões de dólares. Níveis semelhantes de especialização são refletidos no Departamento de Indústria e Segurança do Departamento de Comércio, que impõe o cumprimento dos controles de exportação, e na Agência de Segurança Nacional, que coleta inteligência de sinais.
A adopção do modelo dos EUA nunca será uma opção para a Europa, uma vez que os Estados-membros são normalmente relutantes em ceder o poder a Bruxelas. Felizmente, a UE não precisa de imitar os Estados Unidos. O bloco transformou repetidamente a sua diversidade numa força, concebendo sistemas eficientes de implementação baseados em redes em muitos domínios, incluindo política de concorrência, privacidade de dados, medicina, energia e telecomunicações.
Por exemplo, a Agência Europeia de Medicamentos apresenta uma rede descentralizada de 50 agências nacionais em todos os estados membros da UE. A agência reúne conhecimentos científicos de todos os países do bloco, atua como ponto de contacto único para o setor privado para fins de licenciamento e garante consistência e normas unificadas para os medicamentos da UE, deixando alguma margem de manobra aos Estados-Membros. Cada país, por exemplo, pode estabelecer as suas próprias taxas de reembolso de medicamentos no âmbito do seu programa nacional de segurança social.
Sem investimentos institucionais significativos, as ambições de segurança económica da UE provavelmente fracassarão.
A Agência Europeia de Medicamentos e outras redes da UE podem servir de modelo para uma nova agência encarregada de salvaguardar a segurança económica da Europa. Com sede numa cidade europeia (a EMA está sediada em Amesterdão), uma rede europeia de segurança económica reuniria representantes dos estados membros da UE e especialistas para centralizar o conhecimento e a experiência. Fundamentalmente, a rede facilitaria a troca de informações entre os Estados-Membros e criaria uma melhor comunicação com Bruxelas. As sanções poderiam ser um tema experimental para a rede antes de expandir o seu alcance a outros domínios, como controlos de exportação e triagem de investimentos.
No domínio das sanções, a partilha de conhecimentos especializados seria fundamental para promover as melhores práticas, resolver casos difíceis e apoiar os Estados mais pequenos da UE que possam não ter capacidade administrativa para perseguir esquemas de violação de sanções. Tal como a Agência Europeia de Medicamentos, uma rede de segurança económica também poderia servir como balcão único para as empresas, centralizando a informação e proporcionando a tão necessária segurança jurídica para que as empresas possam garantir que as suas transações não entrem em conflito com os regimes de sanções. A rede não resolveria magicamente as divisões políticas entre os Estados-Membros da UE, mas pelo menos ajudaria a estabelecer padrões comuns para a aplicação de sanções, garantindo ao mesmo tempo que os membros não se sentissem como se estivessem a ser privados das suas prerrogativas.
Uma tal rede também aumentaria a credibilidade da Europa junto dos adversários. Ao consolidar a coesão, verificaria a capacidade dos inimigos de jogarem entre si os Estados-membros europeus, numa tentativa de diluir a eficácia da política económica da UE. Poderia, da mesma forma, aumentar o poder de negociação da UE face aos Estados Unidos, tornando mais difícil para Washington pressionar estados-membros individuais ou cortar acordos bilaterais com países amigos de Trump, como a Hungria ou a Itália.
Sem investimentos institucionais significativos, as ambições de segurança económica da UE provavelmente fracassarão. Os seus membros estarão vulneráveis a adversários que procuram causar danos e a aliados que dão prioridade aos seus próprios interesses. A Europa deve, portanto, tirar o melhor partido da sua confusão interna. Se não conseguir unificar-se, deverá aproveitar a sua diversidade para forjar uma rede de segurança económica forte e única.
