A Ordem Nuclear em Desintegração

O risco de guerra nuclear é o mais alto desde o fim da Guerra Fria. A causa está principalmente nas ameaças nucleares e exercícios contínuos da Rússia em meio ao conflito na Ucrânia, mas não apenas na Rússia. As tensões no Oriente Médio podem levar o Irã a acelerar sua suposta busca por um programa de armas nucleares. A Coreia do Norte continua a modernizar e expandir seu arsenal nuclear. E se Donald Trump ganhar um segundo mandato, os Estados Unidos também poderão retornar aos testes nucleares, como o ex-conselheiro de segurança nacional de Trump, Robert O’Brien, sugeriu em Relações Exteriores neste verão.

Juntos, esses desenvolvimentos representam um desafio às instituições, regras e tabus que impediram o uso de armas nucleares desde o bombardeio de Hiroshima e Nagasaki em 1945. Mas a erosão dessa ordem nuclear não está acontecendo isoladamente. Líderes autocráticos — principalmente na China, Irã, Coreia do Norte e Rússia — frequentemente trabalham em conjunto como parte de uma busca para minar a ordem internacional existente, desafiando normas relacionadas a direitos humanos, fronteiras internacionais e, cada vez mais, armas nucleares. Apesar do sucesso dos esforços diplomáticos globais para estabelecer normas em torno do uso de armas nucleares, o mundo não pode mais presumir que armas nucleares não serão usadas em um conflito convencional.

DESACORDO NUCLEAR

Normas são essencialmente regras da estrada. Elas podem ser incorporadas por instituições, como o Tratado de Não Proliferação Nuclear (TNP) de 1968 e o Tratado de Proibição Completa de Testes Nucleares (CTBT) de 1997 no caso de armas nucleares. Mas como um “padrão de comportamento apropriado”, normas nem sempre são concretas. Na ordem nuclear, normas podem impedir estados de usar armas nucleares por meio de mecanismos restritivos; o chamado tabu nuclear depende da rejeição moral e política generalizada de armas nucleares para desencorajar seu uso. Normas também podem obrigar estados a cumprir seus compromissos de tratado por meio de mecanismos prescritivos.

Até agora, a maioria dos estados prometeu não construir ou testar armas nucleares. Normas contra o uso, proliferação e testes nucleares estão bem estabelecidas, mas têm sido historicamente contestadas, especialmente a norma contra testes nucleares. Em um estudo recente, descobrimos que essas normas, que estão firmemente em vigor desde meados do século XX, estão sendo cada vez mais desafiadas por um punhado de atores. Uma vulnerabilidade particular é a interconexão das normas: se uma norma, como a contra testes nucleares, for violada, outras normas, incluindo não uso e não proliferação, também podem ser ameaçadas. Assim, a rejeição de uma norma nuclear pode estimular a rejeição de toda a ordem nuclear.

No ambiente de segurança cada vez pior dos últimos anos, líderes internacionais e especialistas nucleares sugeriram que todas as três normas poderiam ser desafiadas ainda mais. Em outubro de 2022, a comunidade de inteligência dos EUA estimou que o risco de uso nuclear na Ucrânia poderia aumentar para 50 por cento — efetivamente um cara ou coroa. Robert Floyd, o secretário executivo do CTBT, declarou que “o progresso corre o risco de se desfazer na ausência de uma proibição legalmente vinculativa de testes nucleares”. Embora a maioria dos estados (187) são signatários do CTBT e observam a norma contra testes nucleares, o tratado ainda não entrou em vigor porque alguns estados com capacidade nuclear ainda não o ratificaram devido a preocupações estratégicas e tecnológicas, incluindo temores de que a verificação da conformidade será difícil e que alguns signatários podem não cumprir os termos do tratado.

Se as normas nucleares continuarem a quebrar, o mundo pode se tornar um lugar muito mais perigoso. Testes nucleares mais frequentes, por exemplo, podem ter resultados humanitários e ambientais devastadores. Para ter uma ideia de tais efeitos, lembre-se de que um teste americano em 1954 de uma arma nuclear de alto rendimento no Atol de Bikini, nas Ilhas Marshall, vaporizou três ilhas, contaminou mais 15 e causou o desenvolvimento de tumores de tireoide entre a população. Em meio a um número crescente de conflitos regionais, as consequências de um mundo sem tabu nuclear e sem norma contra o uso de armas nucleares podem ser ainda mais catastróficas.

TRABALHANDO EM CONCERTO

A gama cada vez maior de atores contestando a ordem internacional torna a preservação de normas em torno de armas nucleares ainda mais importante. Desde 2014, o presidente chinês Xi Jinping insiste que a China, sob sua liderança, está competindo pelo futuro da ordem internacional, desafiando as alianças, instituições e princípios nos quais os Estados Unidos há muito confiam para moldar o sistema internacional. Uma década atrás, o presidente russo Vladimir Putin também pediu uma nova ordem mundial mais alinhada com os interesses da Rússia. Em agosto de 2024, ele assinou um decreto para “fornecer assistência a quaisquer estrangeiros que queiram escapar dos ideais neoliberais apresentados em seus países e se mudar para a Rússia”. China, Irã, Coreia do Norte e Rússia estão cada vez mais se capacitando em um “eixo de revolta”, como Andrea Kendall-Taylor e Richard Fontaine argumentaram em Relações Exterioresonde “a crescente cooperação entre (os quatro países) é alimentada pela sua oposição partilhada à ordem global dominada pelo Ocidente, um antagonismo enraizado na sua crença de que esse sistema não lhes concede o estatuto ou a liberdade de acção que merecem”.

Essas quatro potências estão empenhadas em contestar todas as três principais normas nucleares. Elas contam com armas nucleares — e o espectro dessas armas — para atingir seus objetivos regionais e estratégicos. E todas estão dispostas a minar a ordem nuclear para fazer isso. A Rússia e a Coreia do Norte ameaçaram usar armas nucleares nos últimos anos. Putin declarou em fevereiro de 2024 que as nações ocidentais “devem perceber que nós (Rússia) também temos armas que podem atingir alvos em seu território”. O líder norte-coreano Kim Jong Un também ameaçou repetidamente usar armas nucleares preventivamente. A China está expandindo rapidamente seu arsenal nuclear enquanto se opõe às negociações de controle de armas. O Irã contestou a norma contra a proliferação nuclear, desenvolvendo componentes-chave para um programa de armas nucleares que desmente as alegações de Teerã de intenções pacíficas e que tem sido mais difícil de conter desde a retirada dos Estados Unidos em 2018 do acordo nuclear que visava limitar o programa de armas do Irã em troca de alívio de sanções. A Coreia do Norte também rejeitou restrições à proliferação por meio de sua retirada do TNP em 2003 e seu subsequente desenvolvimento de armas nucleares e tecnologia de mísseis, seus testes nucleares e seu desafio às sanções internacionais.

Os países estão desafiando de forma mais concertada a norma contra testes nucleares, a mais fraca de todas as normas nucleares. A violação recente mais flagrante das três normas ocorreu com o teste da Coreia do Norte em 2017 do que se suspeita ter sido uma arma termonuclear. Menos flagrantes, mas ainda relevantes, são suas ameaças contínuas de testar novamente. Essas ações não apenas mostraram avanços nas capacidades nucleares da Coreia do Norte, mas também desafiaram o consenso global contra os testes nucleares. A Rússia indicou disposição para retomar os testes nucleares em meio a tensões geopolíticas intensificadas. Uma retomada dos testes nucleares, particularmente por um estado diferente da Coreia do Norte, que é amplamente considerada um pária, minaria a norma e levantaria preocupações sobre uma nova corrida armamentista. E todo esse barulho de sabre nuclear aumenta o risco de uma guerra convencional se transformar em um conflito nuclear.

Vale a pena notar que os autoritários não são os únicos que desafiaram as normas nucleares. Os Estados Unidos romperam com as normas globais quando não ratificaram o CTBT em 1999, assim como os conselheiros políticos sul-coreanos quando sugeriram que a Coreia do Sul desenvolvesse um programa independente de armas nucleares.

À BEIRA DO LIMITE

A ordem nuclear está em perigo, e nenhum país pode sustentá-la sozinho. Os Estados Unidos devem, portanto, priorizar dois conjuntos de parcerias internacionais que possam impor normas nucleares neste ambiente interconectado. Primeiro, Washington deve expandir seus relacionamentos com países no Sul global, muitos dos quais seriam parceiros prontos para desafiar a intransigência e a contestação de normas. De fato, países como o México expressaram preocupações sobre a recente erosão da ordem nuclear, incluindo os riscos do uso nuclear e a crescente relevância das armas nucleares. Tanto Xi quanto o primeiro-ministro indiano Narendra Modi buscaram restringir Putin, lembrando ao presidente russo que o uso de armas nucleares na guerra na Ucrânia seria inaceitável.

As ameaças à ordem nuclear oferecem uma oportunidade para a construção de consenso. Os países devem buscar mais engajamento e diálogo regional e desenvolver melhores entendimentos de diferentes perspectivas sobre armas nucleares. Estados com armas nucleares, por exemplo, veem as armas nucleares como essenciais para sua própria segurança, mas muitos estados que não têm essas armas as veem como ameaças fundamentais à paz global, defendendo, em vez disso, o desarmamento total. A construção de consenso pode exigir conversas desconfortáveis ​​sobre preocupações de que os Estados Unidos não estão cumprindo suas próprias responsabilidades com a ordem nuclear — está entre um punhado de estados que assinaram o CTBT, mas não ratificaram o tratado. No entanto, um objetivo desses diálogos deve ser demonstrar que nem todos os estados que possuem armas nucleares são iguais, e eles não devem ser tratados como um monólito na diplomacia internacional. Muitos estados não nucleares culpam todos os possuidores nucleares igualmente pela erosão das normas nucleares, sem chamar a atenção para os comportamentos mais arriscados, como o barulho de sabre nuclear da Rússia na Ucrânia. Lidar com estados nucleares individualmente pode ajudar a isolar comportamentos responsáveis ​​de comportamentos irresponsáveis ​​e ajustar a pressão sobre os estados que resistem ativamente à ordem nuclear.

Uma segunda prioridade deve ser reforçar parcerias com aliados dos EUA na OTAN e no Indo-Pacífico para manter as normas nucleares existentes. Um desafio particular, no entanto, será que as etapas para fortalecer uma norma podem indiretamente enfraquecer outras. Por exemplo, um impedimento nuclear contra a escalada pode fortalecer as normas de não uso e não proliferação porque o aumento da segurança diminuiria a necessidade de potências não nucleares desenvolverem capacidades nucleares independentes. Ao mesmo tempo, pode apresentar obstáculos para o controle de armas e desarmamento de longo prazo, aumentando a relevância e o valor percebido das armas nucleares. Por esse motivo, os Estados Unidos e seus parceiros devem adotar uma abordagem de dupla via, apoiando a dissuasão — como por meio de declarações recentes de funcionários do governo Biden indicando que os Estados Unidos podem ter que expandir seus planos de modernização nuclear — ao mesmo tempo em que exploram soluções criativas para redução de risco nuclear e fortalecimento de normas. Por exemplo, os Estados Unidos podem encorajar o Japão — o único país a ter experimentado a devastação de armas nucleares na guerra — a facilitar o diálogo entre estados com armas nucleares e estados não nucleares no interesse da preservação das normas.

Os Estados Unidos devem continuar a investir em suas alianças, estender seu compromisso com a dissuasão e se envolver em um diálogo honesto com estados nucleares e não nucleares, deixando claro o que está em jogo se o atual declínio continuar. A ordem nuclear está silenciosamente se desintegrando, e uma violação em apenas um de seus pilares poderia minar todos eles catastroficamente.