Apesar do tom optimista da propaganda governamental, a economia chinesa enfrenta sérios desafios. As conversas com pessoas comuns na China revelam um sentimento generalizado de pessimismo. Quase todas as pessoas têm uma história sobre como a crise económica tornou as suas vidas mais difíceis. Alguns até responsabilizam abertamente o governo pela difícil situação. As autoridades chinesas, de Xangai a Henan, comentaram a desaceleração da economia, descrevendo a situação como “assustadora”. Um responsável de Henan revelou mesmo que entre 70 e 80 por cento dos novos licenciados deste ano não conseguem encontrar emprego.
As explicações dominantes para as dificuldades económicas da China centram-se nos desafios económicos estruturais ou nas políticas fiscais e monetárias. O governo chinês introduziu políticas para resolver estas questões. No entanto, este artigo examina os desafios económicos da China a partir de uma perspectiva diferente, argumentando que a estrutura de incentivos dos quadros locais é um factor crucial, embora muitas vezes esquecido, no desempenho da economia chinesa.
A Estrutura de Incentivos do Quadro e o Crescimento Econômico
O estudo do sistema de incentivos aos quadros tem sido fundamental para a compreensão do crescimento económico da China. De acordo com Kevin O’Brien e Li Lianjiangos quadros locais na China recebem inúmeras responsabilidades e metas no âmbito do sistema de responsabilidade de quadros. Estas metas estão divididas em duas categorias: “metas rígidas”, que são vinculativas e envolvem resultados mensuráveis, e “metas flexíveis”, que não são vinculativas e carecem de critérios mensuráveis. Os líderes locais priorizam consistentemente o cumprimento de metas difíceis em detrimento das metas flexíveis, porque as primeiras têm maior peso nas avaliações de desempenho.
Entre estes, o crescimento do PIB tem sido a meta difícil mais significativa. Em muitos casos, torna-se uma meta de veto, o que significa que o não cumprimento da meta de crescimento do PIB pode anular e anular todas as outras realizações. Consequentemente, este foco intenso no crescimento do PIB estimulou uma competição tipo torneio entre os governos locais, com os funcionários a adoptar estratégias de maximização do crescimento para melhorar as suas perspectivas de promoção.
Outros estudiosos exploraram mais aprofundadamente a relação entre o crescimento económico e a estrutura de incentivos dos quadros. Lynette Ong demonstraram que as metas económicas, como o crescimento do PIB e os níveis de dívida local, influenciam as decisões políticas das autoridades locais, tais como favorecer os empréstimos a empresas estatais (SOEs) em detrimento de empresas privadas.
Yuen Yuen AngA pesquisa de destacou o poder dos incentivos aos quadros para estimular as economias locais. Todos os quadros, independentemente das suas funções específicas, são obrigados a cumprir metas de atracção de investimento, resultando numa orientação política hiperfocada no desenvolvimento económico.
De forma similar, David Bulman mostrou que o sistema de incentivos aos quadros é o factor mais crítico no crescimento económico local. O seu estudo concluiu que, entre seis municípios com geografia, clima e recursos idênticos, aqueles que priorizam o crescimento do PIB superaram aqueles que se concentram na manutenção da estabilidade.
O desenvolvimento económico já não é uma prioridade
No entanto, entrevistas recentes revelam uma mudança significativa no sistema de responsabilidade dos quadros, uma mudança que teve um impacto profundo no crescimento económico. Os incentivos aos quadros locais, outrora fundamentais para impulsionar o crescimento económico, agora dificultam-no. O desenvolvimento económico já não é uma prioridade para os quadros locais.
A primeira grande mudança no sistema de avaliação de quadros é a diminuição da ênfase na responsabilidade individual e o aumento da responsabilidade “coletiva”. No novo sistema, as avaliações dos quadros são divididas em duas categorias. A primeira categoria é a avaliação individual, que avalia os quadros com base em cinco critérios: “moralidade”, “capacidade”, “trabalho árduo”, “desempenho” e “incorruptibilidade” (德能勤绩廉). Apesar do “desempenho” ser um dos cinco critérios, o desempenho real no trabalho não é medido a nível individual.
Um funcionário local observou que, ao contrário dos Indicadores Chave de Desempenho (KPI) nas empresas privadas, as avaliações individuais no governo são altamente subjetivas. Desde que os quadros compareçam para trabalhar e evitem cometer crimes, qualquer pessoa pode passar na avaliação individual. Afinal, como observou o quadro, “Somos todos colegas de trabalho e membros do PCC; como alguém pode saber quem é melhor que os outros?”
A verdadeira avaliação de desempenho ocorre no nível do escritório. Por exemplo, no caso da atracção de investimento, um indicador local chave de acordo com Yuen Yuen Ang, a responsabilidade pelo cumprimento das metas de atracção de investimento recai sobre o gabinete local de atracção de investimento, e não sobre quadros individuais. Como resultado, o governo de nível superior avalia o cargo como um todo, e não o desempenho individual.
Na prática, isto significa que o chefe do gabinete será responsabilizado caso o gabinete não cumpra a sua meta de atração de investimentos. Os trabalhadores de escritório individuais não são diretamente responsabilizados. Embora possam receber repreensões dos líderes dos seus cargos – uma punição que muitas vezes consideram “nada” – não enfrentarão sanções adicionais, como uma redução de salário ou um demérito no seu processo pessoal.
O novo sistema de avaliação de quadros reduziu significativamente os incentivos para os quadros locais. Ao remover os incentivos individuais do processo de avaliação, os quadros perderam a automotivação para o trabalho. Muitos descrevem sua vida profissional diária como “tocar a campainha todos os dias como um monge” (当一天和尚，撞一天钟), o que significa que estão cumprindo passivamente suas funções. Esta questão tornou-se particularmente relevante desde que os governos locais aboliram os bónus relacionados com o desempenho, a fim de formalizar o sistema salarial dos quadros e reduzir os “ganhos da zona cinzenta” dos quadros. Atingir metas já não se traduz em ganhos materiais para os quadros locais.
Em particular, os quadros mais velhos em cargos inferiores são frequentemente os menos motivados para trabalhar. Tendo ultrapassado o limite de idade para promoção, eles não veem perspectivas de progressão na carreira. No entanto, não podem ser despedidos devido ao sistema de serviço público vitalício da China. Como resultado, têm pouco incentivo para completar tarefas e tendem a “atravessar” (混) o resto das suas carreiras até à reforma. Um jovem grupo descreveu-os como “sorrateiros” (油), que fazem o mínimo necessário e evitam responsabilidades.
Os seus líderes, muitas vezes mais jovens, têm meios limitados para os dirigir. Dado que a idade e a antiguidade têm peso no sistema, os líderes mais jovens também relutam em comandar quadros mais velhos e tendem a deixá-los em paz. Um ex-funcionário da CCDI observou que até as equipes de fiscalização os ignoram.
Consequentemente, um quadro de Xangai comentou: “Tenho 40 anos agora e esta é a minha última oportunidade de promoção. Se eu não for promovido nos próximos cinco anos, ficarei deitado. Por que eu deveria me importar mais? Se meu superior me disser para fazer alguma coisa, eu gritarei de volta.”
Aumento das inspeções
Outra mudança no sistema de avaliação é o crescente número e importância das inspeções de cima para baixo. O anterior sistema de avaliação de quadros, conforme descrito por muitos académicos, centrava-se nos resultados. Os quadros foram autorizados a utilizar quaisquer meios necessários para atingir as metas numéricas dentro do quadro de avaliação. Como resultado, os governos locais violaram frequentemente os direitos legítimos dos cidadãos para atingir estes objectivos. Refletindo sobre este período, um quadro local descreveu os governos locais como “nada realmente diferente de gangues e multidões”. A natureza turba do governo local foi uma das razões por trás dos generalizados incidentes locais em massa na década de 2000 e no início de 2010.
Como resultado, o governo chinês introduziu inspeções de cima para baixo para monitorar o processo de conclusão de tarefas. Normalmente, estas inspeções auditam as contas locais e os fluxos de dinheiro, bem como analisam os documentos oficiais em cada etapa da implementação da política. Um funcionário local explicou estas inspecções com um exemplo: Antes da introdução do sistema de inspecção, se um município tivesse uma política para ajudar os agricultores a criar porcos, a inspecção centraria-se apenas em saber se cada família possuía porcos. Contanto que cada família tivesse porcos, tudo estaria bem. Agora, além de avaliar o resultado final, a fiscalização se concentra em cada etapa do processo de implementação, desde os documentos de licitação para aquisição de suínos até as fotos dos suínos distribuídas a cada família.
Estas inspeções reduziram significativamente as atividades ilegais durante o processo de implementação da política, e as autoridades locais consideram-se agora muito menos “mafiosas”. No entanto, estas inspecções também causaram atrasos significativos na implementação de políticas. Os funcionários não só devem garantir que seguem as regras cuidadosamente, mas também devem deixar vestígios de conclusão em cada etapa do processo de implementação da política.
Como resultado, as autoridades locais muitas vezes ficam sobrecarregadas com a papelada. Na verdade, deixar rastros perfeitos de papelada para satisfazer as inspeções tornou-se ainda mais importante do que concluir a tarefa em si. Combinado com a falta de incentivos individuais, muitos funcionários acreditam que a sua única responsabilidade é a papelada e que o sucesso da política tem pouco a ver com eles.
A necessidade de seguir regras também levou ao fim de muitas práticas extralegais que, no entanto, se revelaram economicamente eficazes durante décadas. Por exemplo, a Terceira Sessão Plenária do XX Congresso do Partido reiterou a proibição de “políticas industriais ilegais”, tais como atrair empresas com “incentivos fiscais excessivos”. A nível local, as agências fiscais investigam zelosamente as isenções e subsídios fiscais. Como reclamou um funcionário do departamento de comércio, estes funcionários do departamento fiscal são como “detetives que investigam criminosos”.
Como resultado, os governos locais perderam uma das suas ferramentas mais eficazes na atração de investimentos. Embora os governos locais tentem ser criativos e encontrar outras formas de utilizar subsídios e incentivos para atrair investimento, os funcionários dos departamentos de comércio queixaram-se de que o departamento fiscal “dificulta o trabalho de atração de investimento, especialmente numa altura em que a economia está tão má”.
A economia chinesa é, antes de mais nada, política; factores políticos, como os incentivos aos quadros, são cruciais para a compreensão do desenvolvimento económico da China. Durante muito tempo, o rápido crescimento da China dependeu de autoridades locais pró-crescimento que estavam ansiosas por adoptar políticas de maximização do crescimento. No entanto, a situação mudou e os quadros são agora completamente diferentes. Têm um interesse mínimo em prosseguir o crescimento; em vez disso, eles se concentram em preencher a papelada e lidar com inspeções. O sistema de avaliação de quadros desencoraja ainda mais os funcionários de assumirem activamente responsabilidades e completarem tarefas, criando quadros que são indiferentes a quaisquer resultados, incluindo o crescimento económico.
