Apenas várias semanas depois de seu novo mandato, o presidente dos EUA, Donald Trump, mudou drasticamente a abordagem dos Estados Unidos à Statecraft, recorrendo às tarifas como uma ferramenta para abordar uma gama de objetivos políticos em expansão. Sua decisão de 4 de março de aumentar as tarifas sobre as importações chinesas em mais 10 % (no topo da tarifa de 10 % que ele impôs em fevereiro) provocou uma resposta imediata dos formuladores de políticas em Pequim.
A mídia ocidental concentrou a maior parte de sua atenção nas tarifas de tit-for-tat, impostas pela China nos produtos agrícolas dos EUA e pela resposta bombástica do porta-voz do Ministério das Relações Exteriores da China: “Se a guerra é o que os EUA querem, seja uma guerra tarifária, uma guerra comercial ou qualquer outro tipo de guerra, estamos prontos para lutar até o fim”. Mas as tarifas não são a única ferramenta no kit de ferramentas de guerra comercial da China.
Deixado relativamente não examinado foi a segunda parte da resposta de Pequim: a adição de 10 empresas americanas à lista de entidades não confiáveis (UEL) e 15 empresas à sua lista de controle de exportação. Essas medidas seguem após a resposta multifacetada da China às tarifas dos EUA anunciadas em 4 de fevereiro: tarifas de retaliação sobre exportações de energia e equipamentos agrícolas dos EUA, mas também exportam requisitos de licenciamento para vários minerais críticos, listagens adicionais de UEL e a reabertura de uma investigação antitruste no Google.
Sanções, controles de exportação e outras medidas administrativas são cada vez mais cruciais nos esforços de Pequim para recuperar as ações do governo estrangeiro que a China considera prejudicial ao seu desenvolvimento, reivindicações territoriais e dignidade nacional.
Desde 2020, a China promulgou várias novas leis relacionadas a sanções e controles de exportação que, na superfície, parecem semelhantes às leis ocidentais. Embora essas novas medidas econômicas possam ter uma semelhança passageira com as sanções e os controles de exportação ocidentais, seus usos e objetivos diferem significativamente da maneira pela qual os países ocidentais tradicionalmente usavam essas ferramentas. Em vez de impedir a proliferação, promover normas globais de direitos humanos ou governança, interromper as redes terroristas ou prejudicar a agressão, Pequim exerce essas ferramentas contra o que percebe como críticas ou ameaças contra suas políticas domésticas – incluindo o tratamento de minorias ou dissidentes, atividades econômicas e reivindicações de sono.
Essas medidas fazem parte de uma estratégia mais ampla para estender o alcance da lei chinesa além de suas fronteiras e reforçar a legitimidade e a eficácia das ferramentas de coerção econômica da China. Os formuladores de políticas chineses estão testando os limites dessas novas ferramentas e estão começando a demonstrar uma disposição de ir além da sinalização em favor de medidas que impõem custos reais às metas ocidentais.
Adaptar modelos estrangeiros às circunstâncias chinesas
À medida que a economia da China cresceu nos primeiros anos deste século, os líderes chineses se aproveitaram de sua nova alavancagem para responder ao que eles vêem como interferência nos assuntos domésticos, soberania e dignidade nacional da China. Nos últimos 20 anos, o uso da coerção econômica por Pequim foi caracterizado por respostas de tit-for-tat, frequentemente direcionadas a partidos vulneráveis com pouca conexão com a questão em questão, usando ferramentas como restrições comerciais, boicotes “públicos”, congelamentos oficiais, proibições de viagem, ações regulatórias e finos. As ações eram frequentemente altamente simbólicas, mas os custos para a China e para os países direcionados eram tipicamente baixos. Essas medidas pretendiam, como diz o ditado chinês, “matar o frango para assustar os macacos” ou fazer um exemplo de uma entidade para provocar comportamento preferido dos outros.
Embora indiscutivelmente eficazes como sinalização política, tais ações vieram com custos para corroer a confiança nos negócios e estimular os pedidos cada vez mais vocais por uma confiança reduzida na China. Essas medidas informais foram cada vez mais enfrentadas com esforços por parte das principais economias (incluindo o G-7 com o lançamento do Plataforma de coordenação sobre coerção econômica) para mitigar os impactos das restrições econômicas de Pequim nos países terceiros.
Os formuladores de políticas chineses parecem reconhecer as fraquezas nessa abordagem e se ajustaram de acordo. A partir de 2020, a China deliberadamente e estrategicamente começou a construir e formalizar seu corpo de leis e regulamentos para criar uma abordagem legal mais estruturada à coerção econômica que poderia aplicar a grandes economias. Com a promulgação das regras sobre a lista de entidades não confiáveis (setembro de 2020), a lei de controle de exportação (dezembro de 2020), regras de bloqueio (janeiro de 2021) e lei de sanções anti-estrangeiras (junho de 2021), a China lançou a estrutura para se afastar de uma coerção econômica extralegal para um kit de ferramentas que parece familiar a muitos praticantes de segurança econômica. No entanto, a aparência pode estar enganando.
A lista de entidades não confiáveis da China (UEL) foi projetada especificamente como uma medida de retaliação direcionada a entidades estrangeiras que prejudicam a política doméstica de Pequim ou suspendem transações normais com empresas chinesas para “fins não comerciais”. Não há definição do que possa constituir tal ofensa, e as autoridades podem tomar várias medidas contra as listadas, incluindo restringir o comércio e o investimento, proibições de viagens e multas. Até o momento, apenas as empresas americanas foram listadas ou investigadas para inclusão no UEL e o número mais que dobrou nos primeiros meses de 2025 com 12 novas listagens de UEL, inclusive pela primeira vez empresas como Skydio e Illumina que competem com os fabricantes chineses.
A lei de controle de exportação marca a tentativa da China de criar uma estrutura legal abrangente para restringir as exportações de “itens controlados”, cobrindo itens de uso duplo, itens militares e nucleares, itens relacionados à anti-proliferação e itens relacionados aos interesses nacionais e de segurança nacional da China. Exclusivamente, também autoriza especificamente o uso de controles de exportação como medida de retaliação se outros países estiverem determinados a “abusar” de medidas de exportação contra a China.
As regras de bloqueio da China proíbem as entidades chinesas de cumprir as sanções estrangeiras e permitir que os chineses ou organizações processem por compensação. Também autoriza contramedidas não especificadas pelo governo chinês.
Finalmente, a Lei de Sanções Anti-Estantes (AFSL) autoriza o Ministério das Relações Exteriores (MFA) a impor sanções aos envolvidos na redação, tomada de decisão ou implementação de sanções, bem como aqueles que “interferem nos assuntos internos da China” ou se envolvem em qualquer conduta que ameaça a “Subaignção da China, a segurança, ou os juros de desenvolvimento”.
A nova abordagem da China à coerção econômica
Desde a adoção dessas políticas, as autoridades chinesas usaram principalmente essas novas ferramentas para fornecer mensagens políticas relacionadas a preocupações com políticas domésticas. Os alvos iniciais dessas medidas foram principalmente funcionários do governo, defensores dos direitos humanos e empresas nos setores de defesa, inteligência e aeroespacial que criticaram as políticas da China ou forneceram equipamentos militares para Taiwan. A maioria dessas ações teve efeitos simbólicos e não práticos – afinal, é improvável que os direcionados viajassem para a China e tinham poucos ativos ou interesses comerciais lá. A falta de consequências práticas significativas para a maioria dos objetivos, talvez combinados com a relutância ocidental em criticar os mecanismos legais, significava que os países direcionados responderam minimamente.
No entanto, desde o outono de 2024, vimos uma mudança na maneira como a China está usando essas ferramentas para enviar avisos para nós (e outros) formuladores de políticas e empresas. Pequim começou a usar suas medidas legais como ferramentas para retaliação assimétrica, além do uso contínuo de sanções contra alvos diretamente ligados ao comércio de defesa com os defensores de Taiwan e direitos humanos.
Em outubro de 2024, o Ministério do Comércio da China (MOFCOM) anunciou que estava investigando a empresa de roupas dos EUA PVH para inclusão na UEL por se recusar a importar mercadorias feitas com o Xinjiang Cotton-a primeira vez que uma empresa não defensiva foi direcionada para a UEL. Dias depois, o MFA da China anunciou um dos principais fabricantes de drones dos EUA, Skydio, e seu CEO Adam Bry, juntamente com várias outras empresas americanas, enfrentariam contramedidas sob o AFSL. A dependência de Skydo dos fornecedores chineses para baterias tornou -a vulnerável e vale a pena notar que Bry era um crítico público frequente das práticas comerciais dos fabricantes de drones chineses, alertando o Congresso de Confiança Excesso dos EUA em drones chineses.
No início de dezembro de 2024, a MOFCOM anunciou novas restrições específicas para o país às exportações de minerais críticos, incluindo antimônio, gálio e germânio, para os Estados Unidos. Os porta-vozes da MOFCOM indicaram que essas restrições foram impostas como uma medida recíproca contra os Estados Unidos, seguindo as restrições dos EUA às exportações de semicondutores de ponta para a China. A Administração Estadual de Regulamentação do Mercado (SAMR) da China também anunciou uma investigação sobre a NVIDIA por violações anti-monopólio não especificadas.
Em resposta às tarifas dos EUA impostas às exportações chinesas em fevereiro e março, a China respondeu com suas próprias tarifas, mas também anunciou os requisitos de licenciamento de exportação para minerais críticos adicionais, a reabertura de uma investigação antitruste de longa data ao Google e mais listagens de controle de UL e exportação, incluindo a adição de PVH e Biotech Company Illumina à UL. Como o PVH, a Illumina não tem conexão com a indústria de defesa, mas tem sido um participante importante no mercado de sequenciamento genético da China. Finalmente, a MOFCOM também anunciou em 4 de março que estava lançando uma investigação antidumping de circunntação em exportadores dos EUA de fibra óptica, incluindo Corning, Ofs Fitel e Draka Communications. O momento não é uma coincidência.
Esses exemplos recentes da China usando suas autoridades comerciais, sanções e controle de exportação para responder aos controles de exportação e tarifas dos EUA vão além da retaliação tradicional de tit-tats contra empresas ou pessoas diretamente envolvidas no comércio de defesa ou na promoção dos direitos humanos. É cada vez mais aparente que Pequim está disposto a usar respostas assimétricas para sinalizar e impor custos, particularmente contra empresas que operam em indústrias estratégicas. Evitar comentários sobre questões de direitos humanos ou vendas diretas aos compradores de defesa de Taiwan não protegerão as empresas ocidentais do impacto das possíveis sanções e controles de exportação da China. Ironicamente, a natureza formal dessas designações aumenta a probabilidade de as autoridades chinesas os manter, independentemente de futuros acordos comerciais.
A prática leva à perfeição
O trabalho da China para desenvolver sua própria estrutura de leis relacionadas a sanções e controles de exportação faz parte de um esforço mais amplo para expandir o uso do direito internacional e institucionalizar seu kit de ferramentas coercitivo. Despite some similarities to the traditional way Western sanctions and export control authorities have been used, China’s legal measures are not primarily used to stop proliferation, undermine support for terrorism, disrupt military aggression, or enforce global norms related to corruption and human rights, but rather to intimidate, retaliate and punish those who violate specific Communist Party redlines – including Taiwan defense sales or China’s economic development – or those who question or criticize sensitive domestic políticas.
O ritmo rápido dos anúncios desde o final de 2024 é claramente destinado a enviar uma mensagem para o novo governo dos EUA, a saber, que a China está ficando mais confortável com o uso dessas ferramentas e as usará com mais frequência de maneiras que afetam adversamente uma ampla gama de interesses ocidentais. Embora o uso da China de medidas legais para retaliação assimétrica tenha atingido até agora os Estados Unidos, não há razão para acreditar que as autoridades chinesas não usariam essas medidas para atingir outros estados para retaliação no futuro.
À medida que os formuladores de políticas em Pequim ficam mais confiantes ao empunhar essas ferramentas, as nações ocidentais devem colaborar para identificar riscos para as cadeias de suprimentos globais e reduzir a dependência de fontes chinesas em setores críticos para proteger sua segurança econômica e nacional. As empresas ocidentais de qualquer setor podem ver seu acesso a cadeias de suprimentos chinesas restritas em resposta ao comércio ou outras tensões. Mesmo aqueles que não negociam mercadorias de uso militar ou duplo precisam estar cientes de que sua exposição à fabricação, mercadorias ou mercados baseados na China traz riscos crescentes. Em um ambiente político cada vez mais imprevisível, a dependência excessiva de insumos ou vendas chinesa levará a mais noites sem dormir para os CEOs ocidentais.
