Entre os desafios de política externa mais complexos que a nova administração dos EUA enfrenta está a situação na Venezuela. Ao longo dos últimos 12 anos, a Venezuela transitou de uma democracia frágil para um regime autoritário entrincheirado, enfrentando um dos mais graves colapsos económicos e crises migratórias da história moderna fora do tempo de guerra. E nos últimos anos, estes problemas afectaram cada vez mais os Estados Unidos. Durante os últimos cinco anos, as autoridades dos EUA detiveram mais de 900 mil venezuelanos que tentavam atravessar a fronteira sul.
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Muitos esperam que a presidência de Donald Trump signifique o regresso da abordagem de pressão máxima à Venezuela que definiu o seu primeiro mandato, quando Washington impôs sanções petrolíferas e financeiras abrangentes, apoiou esforços numa revolta armada e até sugeriu a possibilidade de uma acção militar directa. Num comício na Flórida, apenas três dias antes da eleição, o senador Marco Rubio, indicado por Trump para secretário de Estado, afirmou que sob a nova administração, “teremos uma posição muito diferente, muito mais dura e muito mais clara, não apenas na Venezuela, mas também em Cuba e na Nicarágua.” Rubio co-patrocinou legislação para codificar sanções à Venezuela, condicionando qualquer alívio de sanções e reconhecimento diplomático à renúncia do poder do presidente venezuelano Nicolás Maduro e a uma transição liderada pela oposição.
Mas um regresso à estratégia falhada de pressão máxima por parte da nova administração seria um erro grave. As sanções raramente são eficazes para conseguir a mudança de regime e a Venezuela não é exceção. Longe de desestabilizar Maduro, as sanções dos EUA ajudaram-no a consolidar o controlo, aumentando a assimetria de poder entre o aparelho do Estado e uma sociedade civil empobrecida e enfraquecida. Mais de sete milhões de venezuelanos fugiram do país desde 2014, e o aumento da pressão poderá piorar ainda mais as condições de vida dos restantes. A pressão máxima irá, portanto, prejudicar o esforço de Washington para reduzir a migração irregular e garantir um abastecimento energético estável.
Os Estados Unidos devem continuar a condenar o governo autoritário de Maduro pelas suas violações dos direitos humanos e pelo desmantelamento das instituições democráticas. Mas Trump e a sua administração deveriam adoptar uma estratégia de envolvimento direccionado com as autoridades venezuelanas. Uma tal estratégia daria prioridade à manutenção ou ao reforço das ligações económicas e diplomáticas entre os Estados Unidos e a Venezuela – os tipos de ligações que podem capacitar as partes interessadas empenhadas em promover uma transição democrática. A primeira prioridade da política dos EUA deveria ser aliviar o sofrimento dos venezuelanos, reconhecendo que amplas sanções económicas exacerbaram esse sofrimento. Sempre que possível, Washington deve alavancar o envolvimento – incluindo a flexibilização gradual das sanções – para encorajar melhorias nos direitos humanos e nas liberdades políticas. Esta estratégia de envolvimento direccionado oferece um caminho para melhorar imediatamente as condições na Venezuela, melhorando simultaneamente as perspectivas de uma transição democrática a médio e longo prazo.
SANCIONANDO A CATÁSTROFE
De 2017 a 2022, os Estados Unidos impuseram algumas das sanções mais duras à Venezuela que já impuseram a qualquer país. A administração Trump suspendeu todo o comércio com os setores estatais de petróleo, ouro e bancário da Venezuela (as transações com bancos privados ainda eram permitidas) e bloqueou o governo nacional e a indústria petrolífera de contrair empréstimos, reestruturar dívidas ou receber dividendos das suas subsidiárias offshore ( como o Citgo). Em 2019, Washington entregou o controlo dos activos ultramarinos da Venezuela à oposição reconhecida pelos EUA, liderada por Juan Guaidó, e bloqueou o acesso do país às reservas internacionais, incluindo direitos de saque especiais no Fundo Monetário Internacional.
A primeira administração Trump também impôs sanções secundárias, impedindo a Venezuela de vender petróleo no estrangeiro, visando empresas e navios estrangeiros envolvidos no seu comércio de petróleo. Entre 2019 e 2021, 47 navios e 12 empresas foram sancionados por auxiliarem nas exportações de petróleo venezuelano. (Em contraste, apesar de semelhantes Com as sanções dos EUA ao petróleo russo hoje, os petroleiros não americanos ainda podem vender petróleo russo a 60 dólares por barril sem serem eles próprios sancionados.)
Esta pressão agravou a crise económica da Venezuela. A contracção do país nos rendimentos per capita começou em 2013 devido a graves desequilíbrios macroeconómicos criados por anos de políticas populistas. No entanto, a partir de 2017, as sanções pioraram significativamente a economia, cortando o acesso da Venezuela aos mercados petrolíferos e financeiros vitais, o que levou a um declínio acentuado na produção de petróleo. As sanções contribuíram substancialmente para a queda da produção, das importações e da produtividade do petróleo; sem elas, a economia da Venezuela teria começado a recuperar quando os preços do petróleo subiram em 2017. As sanções representaram cerca de 52 por cento da contracção económica da Venezuela entre 2012 e 2020. Sem sanções, a Venezuela ainda teria enfrentado uma grave crise, com os rendimentos per capita a cair 34 por cento. Contudo, com as sanções, o PIB per capita diminuiu uns extraordinários 71 por cento – o equivalente a quase três Grandes Depressões sucessivas.
A crise migratória da Venezuela decorre deste colapso nas oportunidades económicas. Embora as violações dos direitos humanos no país sejam horríveis, não estão à escala da limpeza étnica, do genocídio ou do conflito armado que normalmente provocam deslocações em massa. Em vez disso, milhões de venezuelanos partiram para escapar a uma catástrofe económica. Se o governo dos EUA retomar políticas que visam os meios de subsistência dos venezuelanos, não deverá surpreender-se quando muitas das pessoas afectadas acabarem à sua porta.
GANHAR COM ENGAJAMENTO
Em 2022, a administração Biden restabeleceu o contacto com o governo Maduro, prosseguindo uma via dupla que flexibilizou gradualmente as sanções e incentivou novas negociações com a oposição. Em Novembro desse ano, o Tesouro dos EUA emitiu uma licença para a Chevron – a única empresa petrolífera dos EUA com capacidade de produção na Venezuela – para exportar petróleo venezuelano para os Estados Unidos, coincidindo com a retoma das conversações entre o governo de Maduro e a sua oposição.
Os críticos alegaram que a administração Biden estava aliviando as sanções a Maduro sem ganhar nada em troca. No entanto, esta crítica ignora uma conquista fundamental. Em Outubro de 2023, Maduro comprometeu-se publicamente a realizar eleições presidenciais livres e justas. Embora a eleição tenha acabado por ser minimamente transparente, esta concessão acabou por permitir que a coligação da oposição registasse Edmundo González como candidato depois de María Corina Machado, que tinha vencido as primárias da oposição em Outubro de 2023, ter sido impedida de concorrer. Washington também incentivou com sucesso a oposição a abandonar os seus boicotes eleitorais fracassados e a participar no processo eleitoral, apesar de enfrentar condições de concorrência desiguais.
Estas decisões ajudaram a preparar o caminho para González derrotar Maduro nas eleições presidenciais de 28 de julho por uma margem de mais de dois para um. A oposição documentou a sua vitória com folhas de registo do sistema de votação electrónica do país, reenergizando a coligação e demonstrando o seu amplo apoio entre os venezuelanos. Embora esta vitória não tenha produzido mudanças imediatas, com o conselho eleitoral de Maduro alterando descaradamente os resultados das eleições para declarar Maduro o vencedor, marcou o desafio mais forte da oposição ao regime autoritário de Maduro.
Os críticos poderão argumentar que a vitória eleitoral da oposição não teve sentido porque Maduro acabou por manter o poder e intensificou a repressão. Mas tal crítica ignora o significado mais amplo do resultado. As eleições desempenharam um papel crucial na revitalização e legitimação da oposição da Venezuela, na demonstração do seu amplo apoio popular e no reforço da sua coesão interna. Estes desenvolvimentos são condições prévias essenciais para qualquer desafio bem sucedido a um regime entrincheirado. A possibilidade de estes ganhos se traduzirem em mudanças significativas dependerá de quão realistas são os objectivos da oposição e de quão bem ela aproveitará a sua nova força em negociações futuras.
ALÉM DO ISOLAMENTO
Uma política externa realista em relação à Venezuela deve começar pelo reconhecimento de que Washington tem influência limitada sobre a dinâmica política em países autoritários. Num mundo onde 71 por cento das pessoas vivem sob regimes autocráticos, não é apenas fútil, mas também perigoso, visar países seleccionados – como Cuba, o Irão e a Venezuela – para a mudança de regime. Destacar regimes específicos corre o risco de alienar aliados, minar a autoridade moral dos EUA e reforçar as alegações dos autoritários de que Washington se intromete nos assuntos internos de outros países. Na Venezuela, uma abordagem pragmática e baseada em princípios – centrada na ajuda humanitária e no envolvimento diplomático – serviria melhor os interesses tanto dos Estados Unidos como do povo venezuelano.
A administração de Trump deveria, portanto, continuar a aliviar as sanções económicas. Deveria fazê-lo, em parte, simplesmente porque as restrições empobreceram desnecessariamente milhões de pessoas. Mas melhorar as condições de vida do país também serve um propósito político. Quanto mais tolerável se torna a vida para os venezuelanos, menor é a probabilidade de fugirem para os Estados Unidos. A gestão dos fluxos migratórios provenientes da Venezuela também exigirá comunicação e coordenação sustentadas com Caracas. A reabertura da embaixada dos EUA na Venezuela é, portanto, um passo crítico para salvaguardar também os interesses americanos no país.
Um regresso à estratégia falhada de pressão máxima seria um erro grave.
A flexibilização das sanções poderia proporcionar à administração Trump uma oportunidade de garantir concessões em matéria de direitos humanos. As licenças para novos projectos petrolíferos, por exemplo, poderiam ser condicionadas à atribuição de receitas a organizações internacionais que possam resolver a crise humanitária da Venezuela. Da mesma forma, a administração Trump poderia utilizar o alívio das sanções para induzir reformas políticas. Deveria trabalhar para garantir a libertação dos presos políticos. Deverá negociar mudanças institucionais que reduzam os riscos de poder e criem espaço para a coexistência entre as facções políticas da Venezuela. Deveria pressionar a Venezuela a nomear novas autoridades eleitorais e comprometer-se a convidar observadores internacionais para as próximas eleições. Todas estas três etapas proporcionariam um espaço vital para a competição eleitoral. Continuam a ser o melhor caminho para promover uma transição democrática. (Os Estados Unidos também deveriam trabalhar com parceiros regionais, incluindo o Brasil, a Colômbia e o México, para forjar um acordo político realista.)
Se a administração Trump adoptasse uma política de envolvimento limitado, estaria curvando-se à realidade. As políticas punitivas podem atrair os decisores políticos, mas muitas vezes encurralam os regimes, tornando improvável a mudança comportamental. Um governo cujos líderes temem a acusação dos EUA fará tudo para permanecer no poder, incluindo roubar eleições. O envolvimento estratégico, por outro lado, pode incentivar mudanças positivas e fortalecer os intervenientes locais que apoiam uma resolução negociada. Os cientistas políticos Steven Levitsky e Lucan Way demonstraram que os países com laços económicos, sociais e institucionais com o Ocidente têm maior probabilidade de se democratizarem do que aqueles sujeitos apenas a medidas punitivas.
Da mesma forma, Trump aceitaria que quando as pessoas ficam mais pobres num país autoritário, o Estado se torna mais forte, e não mais fraco. No auge da contracção da economia venezuelana, um grande segmento da população dependia de doações governamentais politicamente condicionadas. Em contraste, a recuperação económica da Venezuela nos últimos quatro anos, devida em parte ao alívio das sanções petrolíferas, ajudou a reduzir a dependência dos eleitores de baixos rendimentos em relação aos programas governamentais, tornando-os menos susceptíveis à chantagem eleitoral.
Nenhuma administração dos EUA pode reformar o sistema político da Venezuela. Mas ao estabelecer objectivos alcançáveis que atendam às necessidades imediatas, promovam a recuperação económica e apoiem as liberdades fundamentais, os Estados Unidos podem ajudar o povo venezuelano. Uma abordagem pragmática que dê prioridade à recuperação económica e ao progresso político gradual será muito mais eficaz para aproximar a Venezuela da mudança do que uma estratégia de asfixia.
