Conforme o Terceiro Plenário do 20º Comitê Central do Partido Comunista Chinês concluiu, muitos observadores da China expressaram decepção. Havia esperanças de uma agenda de reformas ousada que pudesse abordar os atuais desafios econômicos estruturais enfrentados pela China. No entanto, a Decisão do Terceiro Plenário não introduziu nenhuma reforma radical. Em vez disso, reforçou a agenda política existente de Xi Jinping.
Um representante de negócios estrangeiros baseado em Xangai observou que muitas empresas estrangeiras esperavam por reformas econômicas abrangentes que aumentariam a confiança dos investidores. O resultado os deixou decepcionados.
Mas a decisão não deveria ter surpreendido ninguém, pois o PCC vinha sinalizando continuidade bem antes do plenário. Por exemplo, o Relatório de Trabalho do Governo na primavera discutiu a relação entre “reforma” e “estabilidade”, concluindo que a estabilidade deve ter precedência.
Além disso, a 13ª edição do Qiushi, publicada pouco antes do plenário, enfatizou que a China iria redobrar as suas abordagens actuais, como a A liderança suprema do PCC e política industrial liderada pelo estado. Ele também destacado O principal desafio da China no aprofundamento da reforma é implementar a visão de Xi Jinping, indicando que a visão de Xi é considerada o caminho correto a seguir.
Apesar da ausência de mudanças fundamentais, há alguns desenvolvimentos positivos que podem ter efeitos significativos. Por exemplo, a Decisão do Terceiro Plenário delineou medidas para promover a reforma fiscal da China.
Uma mudança notável é o fortalecimento do sistema de impostos diretos da China, expandindo o imposto de renda pessoal e o imposto sobre consumo. Atualmente, apenas 2 por cento da população chinesa paga imposto de renda, e apenas 15 itens estão sujeitos ao imposto sobre o consumo. A expansão da base tributária gerará uma receita substancial e aumentará a dependência do governo em impostos diretos. O objetivo é abandonar o sistema atual, que depende muito de impostos indiretos – frequentemente criticados por especialistas como “medievais” – e avançar para impostos diretos para aprimorar as capacidades de arrecadação de receitas do estado.
Outra grande reforma foca na divisão fiscal entre governos central e local. O objetivo é abordar questões de dívida local aumentando a receita do governo local por meio de impostos. A decisão instrui os governos locais a consolidar taxas e impostos relacionados a obras públicas, educação e outros programas em um imposto local unificado. Também concede aos governos locais a autoridade para definir taxas de impostos locais e expandir a base tributária local. O sistema revisado de imposto compartilhado alocará mais receita tributária, como do imposto de consumo reformado, para os governos locais. Além disso, o governo central planeja aumentar os pagamentos de transferência para os governos locais e expandir a troca de dívida local por títulos por meio da emissão de títulos de longo prazo.
Finalmente, a reforma fiscal visa aliviar os encargos dos governos locais. Após a reforma tributária de Zhu Rongji em 1994, os governos locais receberam menos da metade da receita tributária nacional, mas foram responsáveis por 85 por cento de gastos orçamentários gerais.
O sistema de imposto compartilhado de Zhu teve duas consequências significativas. Primeiro, como os governos locais foram encarregados de fornecer serviços de bem-estar locais, como operar hospitais e escolas, a redução na receita local levou ao colapso do bem-estar rural na década de 1990. Segundo, Zhu permitiu que os governos locais levantassem fundos por meio de transferências de terras, o que contribuiu para o enorme problema imobiliário da China hoje.
A decisão agora exige a transferência de algumas responsabilidades locais para o governo nacional – uma política há muito esperada. Além disso, o governo central eliminará mandatos não financiados, uma grande fonte de tensão financeira local.
No entanto, embora essas mudanças sejam certamente positivas para atender às necessidades urgentes da China, o verdadeiro desafio está na implementação dessas políticas. Primeiro, embora o Terceiro Plenário tenha pedido a transferência de fontes de impostos e o aumento dos pagamentos de transferência para governos locais, ele não especifica qual nível de governo local será beneficiado.
A China tem cinco níveis de governo: nacional, provincial, municipal, distrital e municipal. Além disso, os comitês de aldeia, embora classificados como “organizações de autogoverno”, funcionam de forma semelhante aos órgãos governamentais. Como resultado, o termo “governo local” abrange quatro níveis e comitês de aldeia diferentes. Determinar qual nível receberá novas receitas fiscais e pagamentos de transferência provavelmente desencadeará uma competição intensa entre esses vários níveis.
Sob o atual sistema de pagamento de transferência, os governos provinciais interceptam a maioria dos pagamentos de transferência centrais, deixando muito pouco para escorrer para os governos dos condados e municípios, que arcam com o maior fardo dos gastos com bem-estar social. Como o governo central alocará novas receitas fiscais e pagamentos de transferência para os governos dos condados e municípios continua sendo um desafio significativo. É altamente provável que os governos provinciais intervenham para maximizar seus próprios recursos financeiros.
Expandir a base tributária local e permitir que os governos locais estabeleçam suas próprias taxas de impostos é uma estratégia para aumentar a renda local, o que é particularmente importante para áreas rurais e do interior. Essas regiões, que recebem menos receita de empresas locais, podem tentar extrair mais da população local diretamente. No entanto, essa abordagem também corre o risco de provocar instabilidade local, como evidenciado pela experiência da década de 1990. Estudo de Thomas P. Bernstein e Xiaobo Lü de 2003 mostrou que a pesada carga tributária, aliada à falta de transparência e representatividade na forma como o dinheiro dos impostos era gasto, foram duas das principais causas de protestos rurais generalizados e violência durante esse período.
Dado que a transparência e a representação nos governos locais provavelmente não melhorarão significativamente no futuro próximo, os moradores locais têm opções limitadas para expressar suas preocupações sobre as políticas fiscais locais ou mesmo saber como seu dinheiro de impostos está sendo usado. Uma pesada carga tributária local poderia potencialmente levar à agitação, semelhante ao que ocorreu na década de 1990. Como resultado, os governos locais se encontram em um dilema entre aumentar a receita e manter a estabilidade social.
Centralizar responsabilidades certamente aliviará os fardos locais. Além disso, estabelecer um sistema nacional de bem-estar social pode levar a um bem-estar mais equitativo em todo o país, já que a atual desigualdade de bem-estar social decorre do poder fiscal desigual entre diferentes localidades. No entanto, como mostra a pesquisa de Andrew Mertha sobre a China “centralização suave” destacou que a mudança de agências governamentais da gestão local para a gestão de cima para baixo pode criar tensão entre os governos locais e as agências administrativas.
Como os governos locais não veem os ramos administrativos do governo central como parte de sua própria estrutura, eles têm menos probabilidade de apoiar essas agências. Isso “vertical vs horizontal” (tiao contra kuai) conflito pode reduzir a eficácia das agências administrativas e intensificar a “rotina de negociação”, pois os governos locais podem se recusar a cooperar e se comunicar de forma eficaz.
Eliminar mandatos não financiados aliviará o fardo fiscal sobre os governos locais. No entanto, é provável que aumente o fardo sobre os funcionários locais. Quando os governos locais recebem financiamento de autoridades de nível superior, eles estão sob pressão constante para demonstrar resultados, pois os governos de nível superior esperam valor pelo seu dinheiro. Essa pressão intensa para executar pode levar ao formalismo e à fabricação de informações.
Por exemplo, um quadro em Hunan compartilhou que sua localidade recebeu financiamento do governo provincial para mostrar avanços tecnológicos em gerenciamento de rede. Ele foi obrigado a visitar todas as famílias dentro de sua rede e inserir suas informações em um novo aplicativo de gerenciamento. “É impossível”, ele disse. “Se eu visitar todas as famílias, não terei tempo para minhas outras responsabilidades.” Consequentemente, ele fabricou as informações, sabendo que “o governo provincial nunca enviará pessoas para verificar”. Como ele disse, “Eles só se importam com a conclusão; contanto que eu mostre os resultados, estou bem.”
Aumentar a dependência de impostos diretos será um passo significativo para modernizar o sistema tributário da China. No entanto, implementar esses impostos é desafiador, dada a atual economia fraca. O aumento do consumo e dos impostos de renda pessoal pode suprimir ainda mais a demanda doméstica e minar os esforços de Pequim para impulsionar o consumo.
A experiência do Japão fornece um exemplo cauteloso. Em 1996, o Japão estava se recuperando do estouro de sua bolha econômica, com o crescimento do PIB se aproximando de 4%, semelhante à taxa média de crescimento da década de 1980. No entanto, em abril de 1997, o governo Hashimoto aumentou o imposto sobre vendas de 3% para 5%. Esse aumento levou a um declínio acentuado no consumo doméstico, mergulhando a economia japonesa na recessão e permitindo que a deflação se instalasse. O aumento de impostos também contribuiu para o colapso do setor bancário japonês, exacerbado pela Crise Financeira Asiática.
A reforma fiscal não é a única área afetada pelos desafios de implementação. Por exemplo, o Terceiro Plenário pede a proibição de políticas industriais “ilegais” de governos locais. No entanto, políticas industriais locais excessivas continuar a prosperarcontribuindo para a sobrecapacidade da China no setor de veículos elétricos (VE). A definição de política industrial “ilegal” permanece obscura, e as localidades aprendem rapidamente umas com as outras, expandindo suas estratégias de política industrial.
Esses exemplos ilustram que, embora Xi Jinping possa ter algumas ideias promissoras para lidar com os desafios atuais, ele ainda enfrenta obstáculos significativos na implementação de políticas. Como resultado, é improvável que sua visão traga mudanças substanciais. Afinal, boas políticas não têm sentido se não puderem ser executadas adequadamente.
