A Constituição dá apenas ao Congresso o poder de declarar guerra, mas os presidentes modernos afirmaram ampla autoridade para usar a força militar.
O Congresso pouco fez para reagir, inclusive na semana passada, quando os legisladores votaram contra uma resolução para travar a acção militar do Presidente Trump contra o Irão.
Os democratas discutiram com os republicanos e com o governo sobre a legalidade dos ataques.
“Não deveríamos estar em guerra sem debate ou votação”, disse o senador Tim Kaine, D-Va. “Isso é o que os criadores pretendiam.”
“Cumprimos demais a lei e o que ela exige”, disse o secretário de Estado, Marco Rubio, aos repórteres depois de informar os legisladores na semana passada. “Esta é uma ação do presidente para enfrentar uma ameaça real.”
A Constituição diz que o presidente é o comandante-chefe. Também diz que o poder de declarar guerra cabe ao Congresso. Mas fazer essa delimitação na prática revelou-se complicado e contestado.
Para compreender como isso aconteceu, é útil traçar a evolução do debate sobre os poderes de guerra, começando nos primeiros dias da república.
Como evoluiu a tensão entre o Congresso e o presidente
O professor de direito da Universidade de Columbia, Matthew Waxman, especialista em poderes de guerra que ocupou vários cargos na administração de George W. Bush, diz que esta separação de poder entre os poderes executivo e legislativo neste espaço não criou muita tensão no início.
“Realmente não havia muita força permanente”, diz Waxman. “O presidente teria que ir ao Congresso para financiar forças militares a fim de realizar campanhas militares no exterior”.
E foi isso que os presidentes fizeram, até ao presidente Franklin D. Roosevelt na Segunda Guerra Mundial, a última vez que um presidente solicitou ao Congresso uma declaração formal de guerra.
Os EUA emergiram dessa guerra como uma superpotência global – uma superpotência com armas nucleares.
“Portanto, estas são mudanças fundamentais na natureza da guerra, no papel dos Estados Unidos no mundo e na relação entre o Congresso e o presidente”, afirma Oona Hathaway, professora de Direito da Universidade de Yale, que aconselhou o Departamento de Estado em direito internacional durante várias administrações.
Esta mudança de relação foi testada em 1950, quando o Presidente Harry Truman enviou tropas sem aprovação depois de a Coreia do Norte comunista ter invadido a Coreia do Sul.
“Aquilo acabou sendo uma guerra cansativa de três anos”, diz Waxman. “Realmente se destaca como um ponto alto do unilateralismo presidencial.”
Assim, em 1964, o Presidente Lyndon B. Johnson pediu ao Congresso que autorizasse o aumento do envolvimento no Vietname, depois de navios dos EUA terem sido atacados no Golfo de Tonkin.
Mas a operação secreta de bombardeamento do Presidente Richard Nixon no Camboja, iniciada em 1969, desencadeou audiências no Congresso e a Resolução sobre Poderes de Guerra de 1973.
“O que o Congresso estava realmente a tentar fazer era voltar a entrar no jogo, para afirmar o seu papel constitucional”, diz Hathaway.
Qual é a Resolução dos Poderes de Guerra?
A Resolução sobre Poderes de Guerra exige que o Congresso seja consultado antecipadamente “em todas as instâncias possíveis”. A lei também exige que o presidente notifique o Congresso no prazo de 48 horas após a introdução das forças dos EUA nas hostilidades. Além disso, dá ao Congresso uma ferramenta para travar o envolvimento dos EUA, votando uma resolução para pôr fim à acção militar, sujeita a veto presidencial.
A mesma lei exige que o presidente recue no prazo de 60 dias se não houver autorização do Congresso.
O que pode tornar as coisas obscuras, diz Hathaway, é que a recusa do Congresso em ordenar uma retirada não é o mesmo que autorizar o uso da força.
“Às vezes é mal interpretado como dar ao presidente um cheque em branco por 60 dias”, diz Hathaway.
Os presidentes cumpriram em grande parte a notificação dos legisladores e recorreram ao Congresso para autorizar as guerras no Iraque e no Afeganistão. E foi entendido que a Constituição confere poderes aos presidentes para agirem rapidamente numa emergência.
Mas os presidentes também ampliaram os limites do seu poder para agir em determinadas circunstâncias, interpretando palavras como “hostilidades” e ameaça “iminente” para se adequarem aos seus propósitos.
Sem o Congresso, os ataques foram ordenados pelo Presidente Bill Clinton no Kosovo, pelo Presidente Barack Obama na Líbia, pelo Presidente Donald Trump na Síria e pelo Presidente Joe Biden no Iémen.
Por que os presidentes expandiram seu poder
Mas Waxman e Hathaway dizem que Trump está agora a dar um salto constitucional ainda maior.
“Começar uma guerra no Médio Oriente que envolve agora mais de uma dúzia de países é uma guerra no sentido constitucional”, diz Hathaway. “A natureza, o alcance e a duração deste conflito são extraordinários.”
Hathaway diz que Trump poderia ter pedido ao Congresso uma autorização de uso da força em antecipação a uma possível intervenção, sem sacrificar a capacidade do presidente de agir rapidamente quando chegasse a hora de agir. Ela também diz que as ações levantam não apenas questões constitucionais, mas também a conformidade com o direito internacional.
Hathaway e Waxman observam que os tribunais têm evitado, na sua maioria, intervir nos debates sobre os poderes de guerra, deixando o Congresso a proteger a sua própria autoridade.
“James Madison, nos Federalist Papers, descreve freios e contrapesos como ambição que verifica a ambição”, diz Waxman. “Vimos presidentes geralmente afirmando prerrogativas e o Congresso sendo bastante passivo e aquiescente. Muitas vezes, é preferível que os membros do Congresso relaxem e depois apoiem o presidente ou critiquem o presidente, dependendo de como vão essas operações”.
E, pelo menos por enquanto, essa é a posição da maioria dos republicanos e de alguns democratas no Congresso, mas esse cálculo poderá mudar se este conflito se prolongar e os sacrifícios que exige aumentarem.
