“Quando penso nas alterações climáticas, penso em empregos”, tem repetidamente afirmado o Presidente dos EUA, Joe Biden. disse. Seu marco Inflation Reduction Act (IRA) incorpora essa ideia, unindo as políticas climáticas e industriais dos EUA com uma vasta gama de subsídios que visam desencadear um boom de manufatura verde. Incorporados a esses subsídios estão mecanismos para proteger as cadeias de suprimentos dos EUA e para reforçar a manufatura doméstica, que se atrofiou nas últimas décadas, prioridades estratégicas que Biden herdou de seu antecessor, Donald Trump.
Embora a recente formulação de políticas dos EUA tenha demonstrado um hiperfoco na segurança da cadeia de abastecimento para semicondutores e outros itens de dupla utilização, uma área de igual – e possivelmente maior – importância estratégica é o fornecimento de minerais essenciais, os blocos de construção das tecnologias mais avançadas, incluindo aquelas com aplicação militar.
Sempre presente, mas frequentemente não mencionada, na estratégia da cadeia de suprimentos de Washington está a China. Do níquel usado em motores de caça aos elementos de terras raras usados em turbinas eólicas, o domínio da China no fornecimento global de minerais críticos apresenta um potencial estrangulamento na indústria dos EUA. Contas da China para 77 por cento do cobalto refinado do mundo, 65 por cento do seu lítio químico e 91 por cento do seu grafite de grau de bateria. Todos os três minerais são essenciais para a produção de baterias de íons de lítio, um componente-chave na transição verde.
O domínio de mercado da China se deve em parte aos generosos subsídios estatais. Análise pelo Centro de Estudos Estratégicos e Internacionais calcula uma “estimativa conservadora” de US$ 230 bilhões em subsídios para veículos elétricos (VE) para o período de 2009-2023. Cada vez mais, as tecnologias verdes são fundamentais para o “crescimento de alta qualidade”, que visa estimular setores de manufatura avançada de alta produtividade em meio a uma crise mais ampla na economia chinesa.
Minerais críticos estão na intersecção de três objetivos políticos para os Estados Unidos. Primeiro, os formuladores de políticas devem garantir a segurança nacional. Se a China cortasse o fornecimento de minerais críticos, isso poderia devastar a economia dos EUA, com impactos particulares para a fabricação de tecnologias avançadas, incluindo aquelas com aplicação militar. É por isso que os EUA estão buscando desacoplar e relocalizar as cadeias de suprimentos. Segundo, os formuladores de políticas estão buscando reavivar o setor de manufatura dos EUA e catalisar a criação de empregos ao adotar indústrias verdes de rápido crescimento, em particular o setor de veículos elétricos. Terceiro, os formuladores de políticas estão abordando a crise climática acelerando a implementação de tecnologias verdes.
Embora esses três objetivos políticos não estejam em competição direta entre si, sua implementação pode levar a resultados contraditórios e até disfuncionais.
O IRA, juntamente com a Lei Bipartidária de Infraestrutura e o CHIPS e a Lei de Ciência, visam ostensivamente abordar esses três objetivos políticos de uma só vez. Um desafio fundamental é que a indústria dos EUA, e a dos aliados ocidentais de forma mais ampla, tem lutado para competir com os preços baixos dos produtores chineses, e a diferença de preços está apenas aumentando. Em teoria, uma dieta equilibrada de políticas que corrigiriam as distorções de mercado dos subsídios chineses (e o excesso de oferta resultante que inundou os mercados internacionais) seria a solução ideal para salvaguardar o crescimento da tecnologia verde dos EUA, mas isso é difícil. Para reduzir o risco das cadeias de suprimentos e aumentar a capacidade — seja ela doméstica ou “friendshored” — é necessário um passo incompatível com um compromisso genuíno com uma transição verde global: a exclusão, pelo menos até certo ponto, de tecnologias verdes chinesas baratas dos mercados dos EUA.
A China está igualmente a armar as cadeias de fornecimento, e em nenhum lugar isso é mais claro do que na área dos minerais críticos. Pequim demonstrou estar disposta a empregar controlos de exportação na prossecução de fins geopolíticos, mais notavelmente após uma Incidente diplomático de 2010 com o Japão sobre as disputadas Ilhas Senkaku/Diaoyu. Mais recentemente, em 2023, os chineses restrições sobre as exportações de gálio e germânio, bem como maiores controles de exportação em grafite de alta qualidade, soaram alarmes.
Os três imperativos políticos concorrentes
As contradições entre os objetivos concorrentes de segurança, empregos e crescimento, e clima, e as patologias políticas resultantes, se desenrolam nos detalhes da política. A principal política verde do IRA é o histórico crédito tributário ao consumidor de VE de US$ 7.500 (conhecido como “30D”). Para se qualificar, os VEs devem ser fabricados na América do Norte, e as baterias devem ser 60% produzidas nos Estados Unidos ou em países com os quais os EUA têm acordos de livre comércio.
Segurança: A ponta da lança para incentivos de segurança dos EUA no IRA são os requisitos relacionados a “entidades estrangeiras de interesse” (FEOCs). FEOCs são aquelas entidades – geralmente empresas – sediadas ou controladas por “nações cobertas”: China, Rússia, Coreia do Norte e Irã. VEs com baterias ou componentes de bateria fabricados por um FEOC são excluídos do crédito tributário 30D. A partir de 2025, os requisitos serão expandidos para incluir minerais críticos produzidos por um FEOC, excluindo efetivamente a China de qualquer parte da cadeia de suprimentos de VE. Separadamente, o Defense Production Act foi invocado por Trump e Biden para incluir elementos de terras raras e minerais de bateria, abrindo uma gama de alavancas políticas para aumentar a produção doméstica em nome da segurança nacional.
Empregos e crescimento: O crédito fiscal 30D também inclui um requisito de fornecimento de que os EVs qualificados sejam fabricados na América do Norte e que as baterias sejam produzidas em pelo menos 60% nos EUA ou em países parceiros com os quais os EUA tenham acordos de livre comércio, garantindo que os fabricantes dos EUA provavelmente se beneficiarão em todos os estágios da cadeia de suprimentos. No entanto, de forma um tanto confusa, o o crédito tributário de investimento (sob a Seção 48C) e o crédito tributário de produção (sob a Seção 45X) para renováveis, baterias e minerais críticos não incluem as mesmas restrições FEOC. Se as empresas chinesas investissem, essa desconexão deixaria em aberto o cenário de que baterias subsidiadas pela Seção 48C ou 45X não poderiam ser usadas em EVs buscando se qualificar para o crédito tributário sob a Seção 30D.
Transição verde: Os formuladores de políticas também foram forçados a criar isenções para esses requisitos, para que não estrangulem a produção de meio a jusante. Grafite, sobre 90 por cento dos quais são produzidos na Chinaé excluído dos requisitos do FEOC de 30D em reconhecimento à capacidade doméstica limitada. De fato, a produção doméstica de grafite nos EUA era inexistente até fevereiro deste ano, quando a Syrah Resources iniciou a produção em uma instalação na Louisiana. Da mesma forma, tarifas sobre grafite e ímãs permanentes para EVs não serão implementadas até 2026, indicando dependência contínua da China.
No entanto, num aceno à competição com a China sobre a sua crescente indústria de VE, os VE chineses enfrentarão este ano uma tarifa de 100 por cento, com tarifas sobre células solares e baterias de iões de lítio para VE a aumentarem para 50 por cento e 25 por cento, respetivamente, numa tentativa de isolar a indústria dos EUA de uma “Choque da China 2.0.”
Esses são apenas alguns exemplos de uma rede regulatória cada vez mais complexa, na qual ferramentas de políticas concorrentes e sobrepostas estão inadvertidamente dificultando a grande estratégia dos EUA. Essa disfuncionalidade também está prejudicando os negócios, onde a confiança é tudo.
Na área específica de minerais críticos, um equilíbrio deve ser alcançado entre a transição verde e o desacoplamento protecionista. Tarifas e exclusão de subsídios servem principalmente para excluir a China das cadeias de suprimentos, indo além de simplesmente nivelar o campo de jogo. Embora o governo Biden tenha considerado cuidadosamente as metas climáticas, devemos ser honestos em relação ao protecionismo e à segurança nacional que permaneceram prioridades.
O que há em um nome?
A indefinição das prioridades políticas é, em parte, uma questão de definição. O termo “minerais críticos” disfarça a pergunta: crítico para quê? Minerais críticos necessários para sustentar conflitos armados são sobrepostos, mas distintos daqueles necessários para a transição verde. Geralmente definidas por sua significância econômica e seu risco de interrupção da cadeia de suprimentos, as listas de minerais críticos variam em comprimento e composição entre as jurisdições.
Esta definição ampla pode levar a uma categorização um tanto inconsistente. Tome níquel e metais de terras raras, ambos categorizados como minerais críticos. Para o primeiro, a Indonésia é o principal produtor; China produz 28 por cento do fornecimento global processado. Para este último, a China produz 92 por cento do fornecimento refinado global. O primeiro é usado principalmente em baterias de íons de lítio, bem como superligas com aplicações militares e de aviação. O último é usado em turbinas eólicas, lasers, eletrônicos e sistemas de orientação. É desafiador produzir uma estratégia geopolítica coerente para um setor que abrange tal gama de características.
Se a eficácia das restrições de exportação chinesas sobre minerais críticos provavelmente será limitada, o que mais está impulsionando a política dos EUA? Temos duas sugestões. Primeiro, os formuladores de políticas dos EUA temem um cenário de conflito com a China no qual o IRA e outras políticas falharam em construir capacidade doméstica suficiente, e a capacidade industrial militar dos EUA ficou paralisada por um embargo. Em meio às crescentes preocupações sobre as intenções de Xi Jinping para Taiwan e o comportamento otimista da China nas águas contestadas do Mar da China Meridional, um cenário de conflito parece cada vez mais real. No entanto, como mencionado anteriormente, os minerais críticos para um conflito não refletem necessariamente os minerais essenciais para a transição verde.
Em vez disso, talvez este seja um exemplo do que Graham Allison chamou de “Armadilha de Tucídides.” O termo se refere às tensões estruturais em jogo quando um hegemon é desafiado por uma potência em ascensão. Uma sensação de insegurança sentida pelo poder governante o empurra a se comportar de maneiras que aumentam as tensões com a potência em ascensão. O domínio da China em minerais críticos e tecnologia verde é uma questão significativa, mas devemos reconhecer que a grande estratégia dos EUA também trata de abordar o simbolismo mais amplo da força industrial na rivalidade entre grandes potências de hoje.
Uma troca de guarda?
Uma disputa presidencial acirrada nos Estados Unidos dificulta fazer previsões de longo prazo sobre a direção da política na área de minerais críticos. Uma compreensão adequada dos três objetivos do IRA e de outras legislações fornece alguma percepção sobre o possível destino dessas políticas caso a vice-presidente Kamala Harris perca.
Trump chamou repetidamente as mudanças climáticas de “farsa”, e a transição verde não é uma área que ele provavelmente priorizaria. No entanto, a securitização de cadeias críticas de fornecimento de minerais tem sido um ponto único de continuidade entre Trump e Biden. De fato, o IRA pode ser entendido como uma continuação suave do protecionismo “América Primeiro” de Trump. Podemos esperar que tais esforços sejam retomados para onze se Trump retornar à Casa Branca; ele recentemente propôs uma Tarifa geral de 60 por cento em produtos chineses.
Um instinto de destruição das inovações políticas do seu antecessor pode cegar Trump para as sinergias entre a sua plataforma e várias políticas da era Biden. No entanto, a quota descomunal de investimento em tecnologia verde recebidos pelos distritos do GOP fornecem um grande incentivo para um Congresso Republicano apoiar o IRA, ou pelo menos elementos dele. Durante uma tentativa de revogar partes do IRA em 2023, o Comitê de Meios e Recursos da Câmara controlado pelos Republicanos poupou um crédito fiscal para a produção de baterias e componentes. De fato, dado apoio bipartidário aos subsídios à mineraçãoum governo Trump pode muito bem se concentrar em expandir as regulamentações da FEOC e reduzir os créditos de veículos elétricos.
Alguns continuam esperançosos de que a indústria verde tenha atingido um ponto de inflexão onde o crescimento continua sem apoio governamental. Devemos esperar que isso seja verdade. O mundo não pode se dar ao luxo de desacelerar a transição verde, nem podemos nos dar ao luxo de uma escalada com a China; errar em minerais críticos seria desastroso para ambos os cenários.
